By Wang Yi
0引言
90年代以来，我国对环境越来越重视，环境质量也有了不小的变化。目前，环境保护已经成为重要的基本国策，可持续发展被确定为国家的发展战略。至今为止，我国共颁布了6部环境保护法、13部自然资源管理法和34项环境保护法规；环境保护部门出台了90多项全国性环境保护规章和1020多项地方性环境保护法规[1]。新修订的刑法专门增加了破坏资源环境保护罪和环境保护监管渎职罪两项条列。环境保护已经纳入了法制轨道。
1中国环境质量的变化
1.1 淡水环境
根据1990年至2004年的环境状况公报[2]，从90年代以来，我国淡水环境总体呈现恶化趋势。1990年长江、黄河干流、珠江上游水质良好。而2004年的监测结果显示，长江干流及主要支流的水质良好，黄河水系总体水质较差，辽河、海河、淮河污染依旧严重，只有珠江的水体状况有所改善，水质总体良好。湖泊继续呈现富营养化，且情况逐年加重。
我国地下水也开始受到污染。1990年，主要城市地下水水质较好，由于受点状或面状污染，多数城市地下水局部水质有所恶化。而2003年，地下水水质在基本稳定的基础上有恶化趋势，大部分城市和地区存在一定程度的点状或面状污染，污染区仍然以人口密集和工业化程度较高的城市中心区为主。
1.2 海洋环境
90年代以来，中国周边海洋环境也不容乐观。1990年我国大部分海域水质良好，部分近岸海域、河口海域和海湾水质较差，近海海域富营养化突出，赤潮发生频繁，面积有所扩大。在以后的几年中，海洋水质持续呈现恶化，赤潮现象加剧。
直到90年代末开始修定实施《海洋环境保护法》等一系列规定和法律，海洋污染状况开始有了好转。21世纪以来海水水质总体污染趋势有所减缓，但局部海域有所加重，例如黄海和南海水质较好，而东海和渤海仍然持续恶化。
1.3 大气环境
中国从90年代以来，一直对大气污染比较重视。1990年，我国大、中城市大气污染较重，小城镇大气污染有加重趋势；酸雨仍限于局部地区，但有扩大的趋势，西南和华南地区较为严重[2]。但是到了90年代中期，大气污染加剧。酸雨的范围扩展到了一些北方城市，如青岛。国家开始将“两控区”列为国家污染防治重点地区，对燃煤工艺进行改进，对能源结构进行了优化。
从上世纪90年代末开始，城市空气质量总体上有好转趋势，恶化趋势有所减弱。到2004年为止，除了局部严重酸雨区有所好转，大气环境总体变化不大。尽管目前中国的大气污染仍然是“煤烟型”污染，但是在2004年中国已经成为世界汽车第四大生产国和第三大消费国，汽车尾气中氮氧化物的排放逐年增加。随着二氧化硫的治理，氮氧化物逐渐成为主要大气污染物。因此在2004年，国家环保总局强化了对新车、在用车和车用燃料的监督管理，从7月1日起全国范围开始实施第一类轻型车的“国2排放标准”，9月1日起全面停止“国1标准”重型车的生产。
1.4 声环境
从1999年的环境状况公报开始，对全国的一些城市进行噪声监测。其数据如表1所示。
表1 城市道路噪声监测数据[2]
从表中数据可以看出，1999年开始噪声污染开始加剧，而从21世纪开始，噪声污染的状况得以改善。这可能得益于国家从1999年开始对噪声污染进行的管理（1997、1998年的环境状况公报缺乏声环境的项目）。国家环保局于1999年颁布了《关于进一步加强高考期间噪声管理的通知》和《关于加强社会生活噪声污染管理的通知》，并对各地社会生活噪声污染防治工作进行了执法检查。在2000年针对铁路机车鸣笛严重扰民、群众反映强烈的现象，国家环境保护总局会同铁道部、建设部制定了防治铁路运营噪声污染的具体实施计划。2001年开始，国家环保总局按照“安静居民小区”创建要求，编制了“安静小区”指标体系，并从2003年开始建立噪声达标区。
1.5 固体废物
根据环境状况公报，从1990年2004年固体废物（主要为工业固体废物）产生量和固体废物排放量的数据如下表所示（图1）。
图1 固体废物产生和排放量数据
[2]
由上表可知，从1990年至2004年，固体废物的产生量几乎呈逐年增加的趋势，2004年的产生量为1999年的两倍还多。固体废物的排放量从1990年至2004年（缺少1997年数据）却呈现递减趋势。在1992年，我国海洋环境保护管理工作，着重加强了海上倾倒活动和石油平台的监督、检查以及海洋倾倒区的管理，颁布了《海上疏浚物分类标准海洋废弃物倾倒费和海洋石油勘探开发超标排污费的通知》，并于1993年开始颁发海上倾倒许可证。从1999年开始，国务院有关部门开始重视“白色污染”的治理，并加强废物进口管理，且工业固体废物综合利用率逐步上升。因此，固体废物排放量逐年递减。
1.6 土地与耕地
90年代以来，我国耕地面积不断减少，90年代初期耕地面积减少的主要原因是乱占滥用土地和违法批地；90年代末开始实施了退耕还林，生态退耕成为耕地减少的主要原因。1997年至2004年，中国耕地面积减少了5.7%，8年之间净减少耕地746.7万公顷。其中基本农田面积仅1亿公顷左右，现中国人均耕地面积仅为0.1公顷，不到世界平均水平的一半。尽管全国在开发、整理、复垦增加耕地，但是耕地增加的速度远小于耕地减少的速度。以1999年为例，全国耕地面积减少84.2万公顷，而开发、整理、复垦仅增加耕地40.5万公顷，净减43.7万公顷[2]。
我国从90年代以来，水土流失的现象也十分严重。1990年，我国水土流失面积为 15000万公顷，占国土面积的15.6%；2004年，我国水土流失面积356万km2，占国土面积37.1%[2]。水土流失遍布各地，几乎所有的省、自治区、直辖市都不同程度地存在水土流失，不仅发生在山区、丘陵区、风沙区，而且平原地区和沿海地区也存在，特别是河网沟渠边坡流失和海岸侵蚀比较普遍；水土流失在农村、城市、开发区和交通、工矿区都有发生。
1.7 森林与草原
从90年代至今，林木的生长量持续大雨消耗量。90年代早期森林资源仍然处于紧缺状态。1990年，我国森林面积13370万公顷，森林覆盖率为13.92%；活立木总蓄积量为117.85立方米，森林蓄积量为101.37亿立方米；林木资源年平均消耗量为3.20亿立方米，林木净生长为4 亿多立方米。1999年开始实施天然林资源保护工程和退耕还林工程，2000年出台了《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护实施方案》和《东北、内蒙古等重点工业国有林区天然林资源保护工程实施方案》，2002年在北京、天津、河北、山西、内蒙古5省（区、市）的75个县试点京津风沙源试点工程，我国森林资源发生了极大的变化，森林面积、蓄积不断增加，结构逐步改善，质量有所提高。森林面积和蓄积均居世界前列。到2003年，全国森林面积达到15894万公顷，森林覆盖率为16.55%；活立木蓄积量达到124.9亿立方米，人工林保存面积达到4666.7万公顷[2]。
90年代以来草原的环境质量不容乐观。草原退化、沙化、盐碱化现象严重，产草量不断下降，尽管21世纪初草原生态环境局部改善，但是总体生态环境上仍然在不断恶化中。1992年全国严重退化草地面积约6700万公顷，鼠虫害面积约4300万公顷，缺水草场面积约2600万公顷。2003年，“三化”（退化、沙化、碱化）草原面积已达13500万公顷，达到全国90%的可利用草原面积，并且每年还以200万公顷的速度增加[2]。
2 中国环境问题的分析
总的来说，90年代至今我国的环境质量发生了不小的变化。
水环境总体质量下降，水资源总量不少，但是人均水资源量偏少。截止至2004年，我国600多个城市中供水不足城市多达420多个，其中110个城市严重缺水。我国将“三河（淮河、海河、辽河）”、“三湖（太湖、巢湖、滇池）”流域水污染防治纳入“九五”计划，并在“十五”计划中继续对水污染进行规划治理。但是水污染治理的结果并不乐观，其原因可能是由于当地民众、企业对环境的重视不足，而且可能有些政策未能充分考虑民众的利益，使得某些企业、单位、个人无法承担起环境治理的费用。我国针对我国水资源空间分布不均的现实实行“南水北调”工程，东线已经竣工完成。但是此项工程并未考虑到经济成本，南水北调的成本可能甚至大于海水淡化的成本。
大气环境有好转的趋势，得益于国家政府对大气环境治理的重视。我国大气污染属于“煤烟型”，空气中二氧化硫和颗粒物浓度高。90年代以来，我国对燃煤工艺进行改进，对能源结构进行了调整，实行排污总量控制，并且对部分城市试点排污权交易。但是不可忽视的是，尽管我国局部地区大气环境得以改善，但是由于大气的可流动性，少数地区环境的改善无法使全国大气环境有大的改善。再者，由于颗粒物呈碱性，能够在一定程度上中和二氧化硫；颗粒物的减少可能会加剧酸雨的危害。因此，大气环境的治理和管理需要有一个时间、空间上的总体统筹规划。另外，由于汽车工业的发展，我国也开始出现类似发达国家的氨氮化物污染，而我国应该现在开始予以重视，不能再“先污染后治理”而重蹈覆辙。
我国在噪声污染管理和固体废弃物治理方面成效比较显著。但是尽管排放量在减少，固体废弃物的生产量却增加很快。这和人们的生活消费习惯有关，也与工厂的生产方式有关。经济的增长势必会导致人们生活、生产方式的改变，比如一次性饭盒导致的白色污染。固体废弃物生成量的增多，废弃物处理过程消耗过多的能源，环境熵增大，此时，固体废弃物的排放量减少并不能说明环境质量的优化。
生态环境质量也在恶化中。森林面积在过去几年中有了增加，但是我们不能盲目乐观，我国人均占有森林面积（0.128公顷）仍然低于世界人均占有量（0.6公顷）；我国人均森林蓄积9.048立方米，仅为世界人均蓄积（72平方米）的1/8。而且我国的森林覆盖率也偏低，2004年的森林覆盖率为16.55%，相当于世界平均森林覆盖率（27%）的61%[2]。草原退化的现象十分严重，其原因有三：一是草原过牧的趋势没有根本改变，二是不合理开垦、工业污染、鼠害和虫害等对草原的破坏，三是乱采滥挖等破坏草原的现象时有发生。针对这些原因，国家在90年代末至今实施了草地生态建设保护规划，投入大量资金进行草地保护工程，并启动了退牧还草工程。
我国耕地退化情况严重，现有耕地总体质量偏低，存在土壤养分失衡、肥效下降、环境恶化等突出问题。一是中低产田所占比重偏高；二是耕地有机质含量偏低，土壤养分不均衡；三是“占优补劣”现象严重。在耕地“占补平衡”的过程中有些地区仅重视数量平衡，忽视耕地质量平衡，新增耕地质量偏低，使中低产田的比重继续增大。四是土壤酸化加剧，退化严重。水土流失则是土壤退化的另一个重要原因。水土流失还与森林砍伐有密切联系。这也要求环境管理有一个全面的统筹规划，而不能仅仅对一个方面进行治理。
3 环境管理的问题与前景
我国是一个行政意志十分强大的国家，政府通过制定执行有关法律、强制标准，颁发排污许可证、严厉制裁违法等硬性措施，在控制污染方面起到了巨大作用。尽管企业是各种污染物的主要生产者和排放者，但是目前中国企业的污染控制直接受制于政府作出的环境决策；尽管公众作为消费者和生产者，在生产过程和服务过程中会影响环境，但是公众的环境意识也和政府的决策息息相关。因此，我认为目前我国政府在环境管理方面负有最大的责任。
3.1 节流与开源
我国人口众多，基数大，人口增长也快，而且由于先前不恰当的政策，如“大跃进”期间的政策，致使人们进行毁林开荒、围湖造田、乱采滥挖、破坏植被等不合理活动超过了大自然支持系统的支付能力、输出能力和承载力，导致水土流失，土地沙漠化，草原退化，森林资源锐减等生态环境质量下降问题。
目前有不少环境科学家、经济学家乐观认为只要找到适当的能源、资源替代品，就能解决环境问题。例如核能可以代替传统不可再生能源，人造林和人造湖可以代替已经被耗竭的自然资源。但是这些替代资源是否安全，是否足够能满足后代人的需求仍然需要进一步的研究。因此，盲目乐观地依赖目前并不成熟的方法甚至假想是不合适的。
我认为“南水北调”工程就是一个并不成熟的决策。南水北调当然可以暂缓燃眉之急，但不一定能带来长远利益。一个原本缺水的地方引进水后可以改善民生，兴办种、养、加工业等，使原有行业再度兴旺起来。但水是引来的，随着经济增长、社会发展、环境退化，特别是自然变迁，南水发源地提供的可调水源可能会越来越有限甚至干涸。北调目的地也可能会因先前尚有水可引而过度发展超过引入水资源的承载力。而且引水会造成原有生态系统改变，其结果目前还无法也不可能被预料[4]。
因此，目前环境改善的首要任务是“节流”，而并不是“开源”。由于某些资源的总量恒定，开源相当于将一种资源调度到另一个地方，如果仍然过度使用的话还是无法避免环境问题。因此，节流才是最根本的措施。
3.2 末端治理
目前我国的环境政策大部分属于“末端治理”的范畴。当局部环境恶劣以至于影响人类生存时，“末端治理”作为不得已的措施只能被采用。但是末端治理不能根本解决环境污染，人类在进行末端治理时需要消耗大量的能量，会使得环境的熵增大，从而使整个生物圈生态系统进一步恶化。“末端治理”能够临时改善局部的环境质量，但加剧了能源枯竭、温室效应、荒漠化和物种灭绝等全局性的环境破坏。
例如建立污水处理厂要消耗资源和能源，占用土地，破坏植被；污水处理过程中各种设备如搅拌机、曝气机、浮选机、泵等设备的运行要消耗电能[2]，而发电厂发电要消耗燃料并产生各种污染物和温室气体；污水处理过程中还需要使用大量化学药品如硫酸盐等，这些化学药品的制造过程以及使用后产生的沉积物和水体中的残留都是新的污染物；浮选等产生的废物还有可能导致二次污染。
末端治理在解决和预防局部环境过渡恶化方面还是卓有成效的，但不能作为评价环境保护力度与成果的指标，更不能长期依赖于末端治理。这可能就是中国这几年进行环境管理只能使局部的环境有所改善，而整体环境却在恶化的原因。
从固体废弃物的排放我们可以看出：尽管我国的固体废弃物的排放量逐年递减，但是从上文的数据我们可以发现固废的生成量却直线上升。这说明我国只是将固废的排放量作为环境改善的指标，但是处理固体废弃物的同时将会耗费更多的能源，也可能对环境造成不可逆的影响。如果长久以往，环境容量将会越来越小；当人类耗尽资源时，人类也将被垃圾淹没。
3.3 其它
我国的环境政策还需要注意经济合理性。由于我国的经济水平并不高，因此在作出决策时，经济可行性也是很必要的考虑方面。任何决策如果所需成本过高，不但无法起到正效果，而且会对国民生产产生影响，并可能引起公众的不信任感。
此外，我国需要加大对公众的环境教育，使公众更多地参与到环境保护的活动中。公众是主要消费者和生产者，他们的活动和环境紧密联系。通过宣传教育等手段提高公众环保意识，使公众充分认识到环保的重要性，不仅可以对政府管理部门形成压力，有利于监督政府部门的环保工作，而且会对排污者的排污行为形成压力与监督，绿色消费行为将影响企业的行为，促使厂商生产出更多的有利于环境的产品。
再者，科学技术的发展也将为我国的环境作出不小的贡献。在进行环境管理时，应当注意对科学技术的重视和发展。例如，对风能、太阳能、潮汐能等不可耗竭资源加以利用，这样不但可以缓解能源危机，还能对环境保护作出一定的贡献。
4 总结
总的来说，我国从90年代以来，国家政府对环境保护越来越重视，我国已经出台了不少法律、法规对环境市场进行规范。但目前我国环境法规还有待完善，利用经济手段进行环境管理的深度、广度不够，还没有切实可行的操作手段使环境成本真正纳入经济活动中。行政命令与经济激励相结合的管理模式还没有完全建立。
我国必须建立、完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度，并且严格执法来规范企业。另外，我国需要使用适当的经济手段来调节生产和消费行为，管理环境。高效的环境管理体系能够让保护环境的人力、物力、财力最大程度地发挥效力。最后，我国应该开放环境监测和环境评价的结果，使环境信息公开，让公众了解环境状况，增强环保的责任感。
*Wang Yi (colin.w.pku@gmail.com) is currently doing her post-graduate study of Environment Science in University of California, Irvine.
0引言
90年代以来，我国对环境越来越重视，环境质量也有了不小的变化。目前，环境保护已经成为重要的基本国策，可持续发展被确定为国家的发展战略。至今为止，我国共颁布了6部环境保护法、13部自然资源管理法和34项环境保护法规；环境保护部门出台了90多项全国性环境保护规章和1020多项地方性环境保护法规[1]。新修订的刑法专门增加了破坏资源环境保护罪和环境保护监管渎职罪两项条列。环境保护已经纳入了法制轨道。
1中国环境质量的变化
1.1 淡水环境
根据1990年至2004年的环境状况公报[2]，从90年代以来，我国淡水环境总体呈现恶化趋势。1990年长江、黄河干流、珠江上游水质良好。而2004年的监测结果显示，长江干流及主要支流的水质良好，黄河水系总体水质较差，辽河、海河、淮河污染依旧严重，只有珠江的水体状况有所改善，水质总体良好。湖泊继续呈现富营养化，且情况逐年加重。
我国地下水也开始受到污染。1990年，主要城市地下水水质较好，由于受点状或面状污染，多数城市地下水局部水质有所恶化。而2003年，地下水水质在基本稳定的基础上有恶化趋势，大部分城市和地区存在一定程度的点状或面状污染，污染区仍然以人口密集和工业化程度较高的城市中心区为主。
1.2 海洋环境
90年代以来，中国周边海洋环境也不容乐观。1990年我国大部分海域水质良好，部分近岸海域、河口海域和海湾水质较差，近海海域富营养化突出，赤潮发生频繁，面积有所扩大。在以后的几年中，海洋水质持续呈现恶化，赤潮现象加剧。
直到90年代末开始修定实施《海洋环境保护法》等一系列规定和法律，海洋污染状况开始有了好转。21世纪以来海水水质总体污染趋势有所减缓，但局部海域有所加重，例如黄海和南海水质较好，而东海和渤海仍然持续恶化。
1.3 大气环境
中国从90年代以来，一直对大气污染比较重视。1990年，我国大、中城市大气污染较重，小城镇大气污染有加重趋势；酸雨仍限于局部地区，但有扩大的趋势，西南和华南地区较为严重[2]。但是到了90年代中期，大气污染加剧。酸雨的范围扩展到了一些北方城市，如青岛。国家开始将“两控区”列为国家污染防治重点地区，对燃煤工艺进行改进，对能源结构进行了优化。
从上世纪90年代末开始，城市空气质量总体上有好转趋势，恶化趋势有所减弱。到2004年为止，除了局部严重酸雨区有所好转，大气环境总体变化不大。尽管目前中国的大气污染仍然是“煤烟型”污染，但是在2004年中国已经成为世界汽车第四大生产国和第三大消费国，汽车尾气中氮氧化物的排放逐年增加。随着二氧化硫的治理，氮氧化物逐渐成为主要大气污染物。因此在2004年，国家环保总局强化了对新车、在用车和车用燃料的监督管理，从7月1日起全国范围开始实施第一类轻型车的“国2排放标准”，9月1日起全面停止“国1标准”重型车的生产。
1.4 声环境
从1999年的环境状况公报开始，对全国的一些城市进行噪声监测。其数据如表1所示。
表1 城市道路噪声监测数据[2]
|
|
好
|
较好
|
轻度
|
中度
|
较重
|
|
1999
|
－
|
59.0
|
27.3
|
8.5
|
5.2
|
|
2000
|
－
|
15.4
|
53.3
|
22.4
|
8.9
|
|
2001
|
－
|
2.3
|
48.7
|
16.5
|
9.5
|
|
2002
|
－
|
13.6
|
64.3
|
17.2
|
4.9
|
|
2003
|
43.0
|
35.2
|
12.5
|
5.2
|
3.2
|
|
2004
|
50.9
|
33.2
|
9.8
|
4.3
|
1.8
|
从表中数据可以看出，1999年开始噪声污染开始加剧，而从21世纪开始，噪声污染的状况得以改善。这可能得益于国家从1999年开始对噪声污染进行的管理（1997、1998年的环境状况公报缺乏声环境的项目）。国家环保局于1999年颁布了《关于进一步加强高考期间噪声管理的通知》和《关于加强社会生活噪声污染管理的通知》，并对各地社会生活噪声污染防治工作进行了执法检查。在2000年针对铁路机车鸣笛严重扰民、群众反映强烈的现象，国家环境保护总局会同铁道部、建设部制定了防治铁路运营噪声污染的具体实施计划。2001年开始，国家环保总局按照“安静居民小区”创建要求，编制了“安静小区”指标体系，并从2003年开始建立噪声达标区。
1.5 固体废物
根据环境状况公报，从1990年2004年固体废物（主要为工业固体废物）产生量和固体废物排放量的数据如下表所示（图1）。
图1 固体废物产生和排放量数据
[2]
由上表可知，从1990年至2004年，固体废物的产生量几乎呈逐年增加的趋势，2004年的产生量为1999年的两倍还多。固体废物的排放量从1990年至2004年（缺少1997年数据）却呈现递减趋势。在1992年，我国海洋环境保护管理工作，着重加强了海上倾倒活动和石油平台的监督、检查以及海洋倾倒区的管理，颁布了《海上疏浚物分类标准海洋废弃物倾倒费和海洋石油勘探开发超标排污费的通知》，并于1993年开始颁发海上倾倒许可证。从1999年开始，国务院有关部门开始重视“白色污染”的治理，并加强废物进口管理，且工业固体废物综合利用率逐步上升。因此，固体废物排放量逐年递减。
1.6 土地与耕地
90年代以来，我国耕地面积不断减少，90年代初期耕地面积减少的主要原因是乱占滥用土地和违法批地；90年代末开始实施了退耕还林，生态退耕成为耕地减少的主要原因。1997年至2004年，中国耕地面积减少了5.7%，8年之间净减少耕地746.7万公顷。其中基本农田面积仅1亿公顷左右，现中国人均耕地面积仅为0.1公顷，不到世界平均水平的一半。尽管全国在开发、整理、复垦增加耕地，但是耕地增加的速度远小于耕地减少的速度。以1999年为例，全国耕地面积减少84.2万公顷，而开发、整理、复垦仅增加耕地40.5万公顷，净减43.7万公顷[2]。
我国从90年代以来，水土流失的现象也十分严重。1990年，我国水土流失面积为 15000万公顷，占国土面积的15.6%；2004年，我国水土流失面积356万km2，占国土面积37.1%[2]。水土流失遍布各地，几乎所有的省、自治区、直辖市都不同程度地存在水土流失，不仅发生在山区、丘陵区、风沙区，而且平原地区和沿海地区也存在，特别是河网沟渠边坡流失和海岸侵蚀比较普遍；水土流失在农村、城市、开发区和交通、工矿区都有发生。
1.7 森林与草原
从90年代至今，林木的生长量持续大雨消耗量。90年代早期森林资源仍然处于紧缺状态。1990年，我国森林面积13370万公顷，森林覆盖率为13.92%；活立木总蓄积量为117.85立方米，森林蓄积量为101.37亿立方米；林木资源年平均消耗量为3.20亿立方米，林木净生长为4 亿多立方米。1999年开始实施天然林资源保护工程和退耕还林工程，2000年出台了《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护实施方案》和《东北、内蒙古等重点工业国有林区天然林资源保护工程实施方案》，2002年在北京、天津、河北、山西、内蒙古5省（区、市）的75个县试点京津风沙源试点工程，我国森林资源发生了极大的变化，森林面积、蓄积不断增加，结构逐步改善，质量有所提高。森林面积和蓄积均居世界前列。到2003年，全国森林面积达到15894万公顷，森林覆盖率为16.55%；活立木蓄积量达到124.9亿立方米，人工林保存面积达到4666.7万公顷[2]。
90年代以来草原的环境质量不容乐观。草原退化、沙化、盐碱化现象严重，产草量不断下降，尽管21世纪初草原生态环境局部改善，但是总体生态环境上仍然在不断恶化中。1992年全国严重退化草地面积约6700万公顷，鼠虫害面积约4300万公顷，缺水草场面积约2600万公顷。2003年，“三化”（退化、沙化、碱化）草原面积已达13500万公顷，达到全国90%的可利用草原面积，并且每年还以200万公顷的速度增加[2]。
2 中国环境问题的分析
总的来说，90年代至今我国的环境质量发生了不小的变化。
水环境总体质量下降，水资源总量不少，但是人均水资源量偏少。截止至2004年，我国600多个城市中供水不足城市多达420多个，其中110个城市严重缺水。我国将“三河（淮河、海河、辽河）”、“三湖（太湖、巢湖、滇池）”流域水污染防治纳入“九五”计划，并在“十五”计划中继续对水污染进行规划治理。但是水污染治理的结果并不乐观，其原因可能是由于当地民众、企业对环境的重视不足，而且可能有些政策未能充分考虑民众的利益，使得某些企业、单位、个人无法承担起环境治理的费用。我国针对我国水资源空间分布不均的现实实行“南水北调”工程，东线已经竣工完成。但是此项工程并未考虑到经济成本，南水北调的成本可能甚至大于海水淡化的成本。
大气环境有好转的趋势，得益于国家政府对大气环境治理的重视。我国大气污染属于“煤烟型”，空气中二氧化硫和颗粒物浓度高。90年代以来，我国对燃煤工艺进行改进，对能源结构进行了调整，实行排污总量控制，并且对部分城市试点排污权交易。但是不可忽视的是，尽管我国局部地区大气环境得以改善，但是由于大气的可流动性，少数地区环境的改善无法使全国大气环境有大的改善。再者，由于颗粒物呈碱性，能够在一定程度上中和二氧化硫；颗粒物的减少可能会加剧酸雨的危害。因此，大气环境的治理和管理需要有一个时间、空间上的总体统筹规划。另外，由于汽车工业的发展，我国也开始出现类似发达国家的氨氮化物污染，而我国应该现在开始予以重视，不能再“先污染后治理”而重蹈覆辙。
我国在噪声污染管理和固体废弃物治理方面成效比较显著。但是尽管排放量在减少，固体废弃物的生产量却增加很快。这和人们的生活消费习惯有关，也与工厂的生产方式有关。经济的增长势必会导致人们生活、生产方式的改变，比如一次性饭盒导致的白色污染。固体废弃物生成量的增多，废弃物处理过程消耗过多的能源，环境熵增大，此时，固体废弃物的排放量减少并不能说明环境质量的优化。
生态环境质量也在恶化中。森林面积在过去几年中有了增加，但是我们不能盲目乐观，我国人均占有森林面积（0.128公顷）仍然低于世界人均占有量（0.6公顷）；我国人均森林蓄积9.048立方米，仅为世界人均蓄积（72平方米）的1/8。而且我国的森林覆盖率也偏低，2004年的森林覆盖率为16.55%，相当于世界平均森林覆盖率（27%）的61%[2]。草原退化的现象十分严重，其原因有三：一是草原过牧的趋势没有根本改变，二是不合理开垦、工业污染、鼠害和虫害等对草原的破坏，三是乱采滥挖等破坏草原的现象时有发生。针对这些原因，国家在90年代末至今实施了草地生态建设保护规划，投入大量资金进行草地保护工程，并启动了退牧还草工程。
我国耕地退化情况严重，现有耕地总体质量偏低，存在土壤养分失衡、肥效下降、环境恶化等突出问题。一是中低产田所占比重偏高；二是耕地有机质含量偏低，土壤养分不均衡；三是“占优补劣”现象严重。在耕地“占补平衡”的过程中有些地区仅重视数量平衡，忽视耕地质量平衡，新增耕地质量偏低，使中低产田的比重继续增大。四是土壤酸化加剧，退化严重。水土流失则是土壤退化的另一个重要原因。水土流失还与森林砍伐有密切联系。这也要求环境管理有一个全面的统筹规划，而不能仅仅对一个方面进行治理。
3 环境管理的问题与前景
我国是一个行政意志十分强大的国家，政府通过制定执行有关法律、强制标准，颁发排污许可证、严厉制裁违法等硬性措施，在控制污染方面起到了巨大作用。尽管企业是各种污染物的主要生产者和排放者，但是目前中国企业的污染控制直接受制于政府作出的环境决策；尽管公众作为消费者和生产者，在生产过程和服务过程中会影响环境，但是公众的环境意识也和政府的决策息息相关。因此，我认为目前我国政府在环境管理方面负有最大的责任。
3.1 节流与开源
我国人口众多，基数大，人口增长也快，而且由于先前不恰当的政策，如“大跃进”期间的政策，致使人们进行毁林开荒、围湖造田、乱采滥挖、破坏植被等不合理活动超过了大自然支持系统的支付能力、输出能力和承载力，导致水土流失，土地沙漠化，草原退化，森林资源锐减等生态环境质量下降问题。
目前有不少环境科学家、经济学家乐观认为只要找到适当的能源、资源替代品，就能解决环境问题。例如核能可以代替传统不可再生能源，人造林和人造湖可以代替已经被耗竭的自然资源。但是这些替代资源是否安全，是否足够能满足后代人的需求仍然需要进一步的研究。因此，盲目乐观地依赖目前并不成熟的方法甚至假想是不合适的。
我认为“南水北调”工程就是一个并不成熟的决策。南水北调当然可以暂缓燃眉之急，但不一定能带来长远利益。一个原本缺水的地方引进水后可以改善民生，兴办种、养、加工业等，使原有行业再度兴旺起来。但水是引来的，随着经济增长、社会发展、环境退化，特别是自然变迁，南水发源地提供的可调水源可能会越来越有限甚至干涸。北调目的地也可能会因先前尚有水可引而过度发展超过引入水资源的承载力。而且引水会造成原有生态系统改变，其结果目前还无法也不可能被预料[4]。
因此，目前环境改善的首要任务是“节流”，而并不是“开源”。由于某些资源的总量恒定，开源相当于将一种资源调度到另一个地方，如果仍然过度使用的话还是无法避免环境问题。因此，节流才是最根本的措施。
3.2 末端治理
目前我国的环境政策大部分属于“末端治理”的范畴。当局部环境恶劣以至于影响人类生存时，“末端治理”作为不得已的措施只能被采用。但是末端治理不能根本解决环境污染，人类在进行末端治理时需要消耗大量的能量，会使得环境的熵增大，从而使整个生物圈生态系统进一步恶化。“末端治理”能够临时改善局部的环境质量，但加剧了能源枯竭、温室效应、荒漠化和物种灭绝等全局性的环境破坏。
例如建立污水处理厂要消耗资源和能源，占用土地，破坏植被；污水处理过程中各种设备如搅拌机、曝气机、浮选机、泵等设备的运行要消耗电能[2]，而发电厂发电要消耗燃料并产生各种污染物和温室气体；污水处理过程中还需要使用大量化学药品如硫酸盐等，这些化学药品的制造过程以及使用后产生的沉积物和水体中的残留都是新的污染物；浮选等产生的废物还有可能导致二次污染。
末端治理在解决和预防局部环境过渡恶化方面还是卓有成效的，但不能作为评价环境保护力度与成果的指标，更不能长期依赖于末端治理。这可能就是中国这几年进行环境管理只能使局部的环境有所改善，而整体环境却在恶化的原因。
从固体废弃物的排放我们可以看出：尽管我国的固体废弃物的排放量逐年递减，但是从上文的数据我们可以发现固废的生成量却直线上升。这说明我国只是将固废的排放量作为环境改善的指标，但是处理固体废弃物的同时将会耗费更多的能源，也可能对环境造成不可逆的影响。如果长久以往，环境容量将会越来越小；当人类耗尽资源时，人类也将被垃圾淹没。
3.3 其它
我国的环境政策还需要注意经济合理性。由于我国的经济水平并不高，因此在作出决策时，经济可行性也是很必要的考虑方面。任何决策如果所需成本过高，不但无法起到正效果，而且会对国民生产产生影响，并可能引起公众的不信任感。
此外，我国需要加大对公众的环境教育，使公众更多地参与到环境保护的活动中。公众是主要消费者和生产者，他们的活动和环境紧密联系。通过宣传教育等手段提高公众环保意识，使公众充分认识到环保的重要性，不仅可以对政府管理部门形成压力，有利于监督政府部门的环保工作，而且会对排污者的排污行为形成压力与监督，绿色消费行为将影响企业的行为，促使厂商生产出更多的有利于环境的产品。
再者，科学技术的发展也将为我国的环境作出不小的贡献。在进行环境管理时，应当注意对科学技术的重视和发展。例如，对风能、太阳能、潮汐能等不可耗竭资源加以利用，这样不但可以缓解能源危机，还能对环境保护作出一定的贡献。
4 总结
总的来说，我国从90年代以来，国家政府对环境保护越来越重视，我国已经出台了不少法律、法规对环境市场进行规范。但目前我国环境法规还有待完善，利用经济手段进行环境管理的深度、广度不够，还没有切实可行的操作手段使环境成本真正纳入经济活动中。行政命令与经济激励相结合的管理模式还没有完全建立。
我国必须建立、完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度，并且严格执法来规范企业。另外，我国需要使用适当的经济手段来调节生产和消费行为，管理环境。高效的环境管理体系能够让保护环境的人力、物力、财力最大程度地发挥效力。最后，我国应该开放环境监测和环境评价的结果，使环境信息公开，让公众了解环境状况，增强环保的责任感。
*Wang Yi (colin.w.pku@gmail.com) is currently doing her post-graduate study of Environment Science in University of California, Irvine.